來源:李永生編輯


、地方政府隱性債務化解政策及意義

(一)隱性債務化解政策

隱性債務最早是于2017年7月在中共中央政治局會議中提出來的,會議要求各級政府應“積極穩妥化解累積的地方政府債務風險,有效規范地方政府舉債融資,堅決遏制隱性債務增量”。根據2017年8月的《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》,地方政府隱性債務即“地方政府違法違規舉債或者變相舉債”,此后,在政府會議及相關文件中,隱性債務被多次提及,逐漸為公眾所知。

2018年8月,為全面摸清地方政府隱性債務底數和相關資產,財政部設立地方全口徑債務監測平臺,根據所公布的《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》,隱性債務的主要形式有:1)國有企業事業單位等機構為政府舉債、并由政府提供擔?;蜇斦Y金支持償還的債務;(2)在政府投資基金、PPP、政府購買服務過程中政府方約定通過回購資本金、承諾保底收益等明股實債形式的債務支出。

2018年10月,國務院頒布101號文,鼓勵民間資本、金融機構通過多種形式參與基礎設施建設;對難以償還的存量隱性債務,允許融資平臺公司與金融機構協商,采取展期、債務重組等方式維持資金周轉,即允許金融機構置換本機構內的隱性債務。

(二)地方政府隱性債務化解意義

1、防止系統性債務風險、違約風險擴散蔓延

近年來,我國地方政府債務規模迅速膨脹。43號文和新《預算法》的執行不力,使得地方政府債務風險愈演愈烈。截至2017年12月末,全國地方政府債務余額164706億元。地方政府顯性債務雖然控制在全國人大批準的限額之內,地方政府隱性債務卻是難以估量。地方政府隱性債務主要集中于數量龐大的地方投融資平臺上,銀行寬松的信貸以及來自“影子銀行”和其他非標融資渠道(如融資租賃等)的資金助長了融資平臺債務的激增。盡管中央政府對化解地方政府隱性債務的決心堅定,但到目前收效甚微。種種跡象表明,地方政府債務風險防范力度空前,債務“冰山”背后蘊藏著巨大的信用風險。

2、推動投融資體制良性發展

地方政府債務風險問題事關全局,成為束縛地方經濟發展的絆腳石。分稅制改革后地方政府財權事權不匹配,為了彌補地方城建資金的缺口,城投公司成為地方政府舉債融資的重要載體,進而帶來了地方政府債務風險隱患。為此,地方政府只有在妥善化解地方平臺公司的債務風險的基礎上,才能輕裝上陣以進一步轉變政府職能,加強金融機構協調配合,用好各類資金,加快構建更加規范化的新型地方投融資體制。才能在防范化解地方政府債務風險上,徹底轉變投融資體制和模式,探索新的城市發展方式。

3、促進平臺公司轉型,促進城市更好發展

平臺公司轉型是大勢所趨,但平臺公司在轉型過程中,將面臨眾多難題,其中妥善處理和化解存量債務是當前平臺公司實現輕裝上陣、降低轉型成本、順利實現轉型的核心環節。如果出現債務風險導致資金鏈斷裂,那么平臺公司轉型發展也無從談起。平臺公司轉型發展無法一蹴而就,當前大部分平臺公司轉型尚處于起步或過渡階段,當務之急也就是要妥善處理好存量債務,有效化解債務風險。

、地方政府隱性債務化解思路

地方政府隱性債務化解的基本思路是在當前隱性債務期限結構的基礎上,以防范隱性債務到期償付風險發生為基本前提,全面盤查摸清隱性債務存在方式、債券債務關系、項目情況等,系統性規劃統籌政府方、國有企業各類資產資源,多途徑償還債務,切實化解債務總量。

隱性債務化解基本原則為債務償還和債務運作的有機結合。一方面通過構建政府支出性償還、存量資產盤活和公司市場化運營償還方案,分階段有序的通過債務償還方式逐步切實化解債務總量;另一方面,國有企業需積極開展債務運作,通過再融資的方式募集償債資金,防范債務違約風險,平滑債務清償壓力,爭取債務化解充裕時間。

以債務運作進行再融資平滑債務清償壓力指國有企業通過債務置換或展期把短期到期、利率高的債務,置換成期限結構合適、利率成本相匹配的新債務。通過債務置換一方面降低國有企業債務成本,間接減輕公司償債壓力,另一方面保障不出現債務違約風險,為債務實際化解爭取充裕時間。

政府支出性償還是指政府按一定比例從財政預算結余資金、公共預算收入、基金預算收入等提取相應資金用于債務化解,通過直接注資、經營性補貼和交易性補貼等方式化解政府隱性債務。

存量資產盤活指針對政府方及國有企業旗下較優優質的經營性資產,包括存量項目資產和存量股權資產,以TOT和混改引入戰略投資者方式進行資產盤活。

公司市場化運營償還方案指國有企業通過市場化經營,通過以市場化方式獲取經營性補貼增量收入和上市資本性收入,通過國資國企改革,對國有企業提質增效,獲取提質增效增量收入。以市場化經營收入用于化解國有企業隱性債務。

、地方政府隱性債務化解方法

(一)隱性債務化解之債務運作平滑償還壓力

國有企業面臨較大的債務集中償付壓力和債務風險。短期內,政府方與國有企業均無法直接化解集中清償壓力,積極通過國有企業以銀行債務展期置換、公司債券置換和跨體系債務重組分配實現債務周轉償還,平滑債務償還壓力。

1、銀行債務展期置換

銀行類債務展期置換指國有企業經過與銀行等主要債權人進行協商,爭取針對目前還款壓力較大、還款期限臨近、融資成本較高的債務的還款期限、還款條件(利率)進行重新安排,將原債務置換成為利率較低、還款期限延長的新債務。

1)債務展期

所謂債務展期,是指債務人不能按期歸還貸款的,在還款期屆滿之前,向債權人申請延長原借款的還款期限,使債務人繼續使用貸款。債務展期是對合同還款期限條款的變更。

2018年10月,國務院頒布101號文,鼓勵民間資本、金融機構通過多種形式參與基礎設施建設;對難以償還的存量隱性債務,允許融資平臺公司與金融機構協商,采取展期、債務重組等方式維持資金周轉,即允許金融機構置換本機構內的隱性債務。通過對平臺債務信貸展期,平臺公司償債壓力得到緩解,銀行業不良貸款率短期內將不會因平臺貸款償付問題而上升,在短中期內是雙贏的措施。

2)債務置換

債務置換是指平臺公司經過與銀行等主要債權人進行協商,爭取針對目前還款壓力較大、還款期限臨近、融資成本較高的債務的還款期限、還款條件(利率)進行重新安排,將原債務置換成為利率較低、還款期限延長的新債務。

債務置換根據牽頭主體,可分為由地方政府牽頭,對地區平臺公司的隱性債務進行統一打包置換和單個平臺隱性債務置換兩種形式:

? 地區平臺公司隱性債務統一打包置換

對于地方政府通過各種市場化方式舉借的這類債務,就目前情況來看,可采用引入第三方金融機構、市場化操作的債務置換思路進行。在多主體運作的情況下,地方政府能否順利開展債務置換工作,在一定程度上取決于各主體之間協作程度的高低。而各個主體之間能否保持目標高度一致,利益能否得到妥善協調,是提升主體間協作程度的關鍵因素,也是有效提高決策效率,推進政府債務置換工作順利實施的關鍵點所在。

? 單個平臺公司參與的債務置換

為降低地方政府存量隱性債務本金償付壓力和利息負擔,可鼓勵平臺公司等與金融機構協商,通過借新還舊、展期等方式將隱性債務置換為合適的金融工具,從而降低存量隱性債務風險。需要說明的是,這種模式是“自上而下”進行的,不是政府兜底,而是市場化行為。而且,“置換”僅僅是改變了隱性債務的表現形式,即由高息的、剩余期限較短的債務轉化為低息的、剩余期限較長的債務,緩解了地方政府存量隱性債務風險,但不會降低存量隱性債務的余額。此外,這個模式亦不會新形成隱性債務,符合“遏制隱性債務增量”的大原則。

2、公司債券置換

考慮到隱性債務的長期債券的集中式到期還本付息,公司可利用債券再融資的方式獲取資金償還重點債務,利用借新還舊的方式將到期及高息債券置換為較低息債券,保障短期內不發生重大債務風險,如發行超短期融資券、短期融資券、中票、公司債創新品種等債券。

地方國有企業受銀監會地方政府融資平臺監管類名單約束,監管類身份一定程度上制約了其融資渠道的拓展,壓制了國有企業通過再融資的方式進行債務置換的空間,如公司債創新品種的發行。從形式上來看,國有企業退出銀監會地方政府融資平臺監管類名單是大勢所趨。

3、跨體系債務重組分配

跨體系債務重組分配是指結合地方國有資產資源整合重組進程,在資產通過劃轉和收購等形式完成整合過程的過程中,資產對應的債務遵循“債務隨資產走”的原則,同步完成重組和重新分配,進而統籌協調各家公司共同完成隱性債務平滑工作。

(二)隱性債務化解之政府支出性償還

政府支出性償還資金化解國有企業隱性債務主要有直接注資、經營性補貼、交易性補貼三種方式,各類方式的操作方式如下。

1、直接注資

直接注資是指政府方采用向國有企業直接增加注資資本的方式注資資金,平臺公司以獲取的注資資金用于償還到期隱性債務。

直接注資資金總量可按照根據隱性債務整體規模設置總比例,分年度從政府支出性償還資金支出金額,采用注資方式直接化解隱性債務,各年支出金額占一般公共預算支出需進行比例控制。直接注資選取對象原則為償債能力嚴重不足,且短期內面臨較大剛性償付壓力的國有企業,針對債務清償壓力集中到期且難以通過其他方式化解的國有給予資金支持,從而織密安全網兜住債務違約風險。

2、經營性補貼

經營性補貼是指在國家大力推動政企分開,基礎設施和公共服務市場化的背景下,政府方通過政府購買服務等方式依法合規的將部分公共服務項目交至地方國有企業完成,政府方依據協議向地方國有企業支付經營性補貼收入。

一方面可將原有地方國有企業承接的公共服務項目,但以政府注資或補貼等形式進行交易支付的項目進行市場化業務重構,通過地方國有企業與政府方重新簽訂政府購買服務等協議構建市場化經營結算關系,將原有的注資收入或政府補貼性收入轉化為經營性收入;另一方面,針對政府體系內仍留存的政府職能服務部門進行公司化,并將其注入到地方國有企業體系內,按照市場化定價及交易與地方國有企業進行結算。

3、交易性補貼

交易性補貼是指政府方通過實現存量資產TOT盤活后,針對項目經營收入無法滿足社會資本投資回報的情況下,政府方根據績效考核情況向項目公司支出可行性缺口補助。

地方政府可以將政府方及市屬國有企業下屬部分具備一定經營屬性的公益性項目采用TOT方式出售給社會資本,從而盤活這一部分準公益性資產。社會資本資金投資回報需求和準公益性資產收益不足部分,交易性補貼以可行性缺口補助方式滿足存量資產TOT運轉。宿遷市交易性補貼金額根據存量資產TOT項目實際開展情況確定。

(三)隱性債務化解之存量資產盤活

存量資產盤活是針對地方政府方及國有企業旗下具備較強經營屬性的優質資產進行交易,在引入第三方提升資產運營效率的同時,完成相關資產的價值提前回收。根據存量資產存在狀態可分為存量項目資產和存量股權資產,針對兩類資產分別通過TOT模式和引入戰略投資者進行盤活。

1、存量資產TOT模式運作

存量項目資產TOT模式,就是將涉及項目特許經營的資產轉讓給項目公司(SPV),同時這些資產的經營權也隨資產轉讓給項目公司(SPV)。政府授予項目公司(SPV)一定期限的特許經營權,待特許經營權期滿后,社會投資人將該資產移交給政府。按照資產轉讓的途徑、方式不同,該模式可以分為股權轉讓和直接資產轉讓兩種方式。

股權轉讓方式——政府方以該部分資產出資成立項目公司,隨后將項目公司部分股權轉讓給社會投資人。該種方式可以有效避免資產轉讓過程中的稅費,其涉及的稅費主要是印花稅。

直接資產轉讓方式——采用直接資產轉讓方式,即政府方直接將資產出售給項目公司,由項目公司負責后續運營。該種方式,轉讓過程將涉及較多稅費。

2、存量資產混改引入戰略投資者

地方國有企業通過引進優質的企業進行混合經營,通過實現推動體制革新升級、提升經營管理水平、盤活經營性資產、拓寬經營領域、優化資本結構等目標增強地方國有企業綜合競爭力,為地方國有企業市場化轉型發展提供推動力。地方國有企業通過股權轉讓方式間接完成股權資產的退出與套現,為地方國有企業的隱性債務化解提供資金支持。

地方國有企業在城市價值鏈中長期扮演重要角色,長期協助政府服務于城市發展。地方國有公司在城市資源獲取具備先天優勢稟賦,在土地資源、特許經營權和政策支持等方面的優勢為地方國有企業引入戰略投資者提供引入條件。一般而言,地方國有企業混改引入戰略投資者可按照以下路徑進行推進:

(四)隱性債務化解之市場化運營創收償還

隱性債務化解之市場化運營創收指通過為國有企業構建市場化轉型之路,以國有企業實現市場化過程中產生的運營增量收入作為政府隱性債務的償債資金來源。國有企業市場化轉型過程中可用于償還政府隱性債務的增量收入包括政府經營性補貼增量收入、企業提質增效增量收入和上市資本性收入。

1、政府經營性補貼增量收入

結合政府經營性補貼,國有企業或原有改制公司以市場化方式依法合規承接的政府公共服務項目,政府方基于原有職能部門的運營成本基礎上,按照10%-15%的利潤比例向國有企業支付經營性補貼,國有企業以該部分經營性補貼利潤收入作為隱性債務的償債資金來源。

2、國有企業提質增效增量收入

為保障財政資金順利滾動和國有企業生存與發展,國有企業需進行轉型發展,建立健全的組織結構和管理制度,謀劃和深化業務經營體系,增強自我造血功能,優化國有企業經營能力,謀取提質增效,創新收入來源,既保障國有企業可持續發展,又協助政府方持續化解隱性債務。

為達成國有企業提質增效目的,充分激發國有企業運營效率提升,國有企業可主要以新形勢下企業轉型戰略升級為基礎,資產整合重組作為一大提升策略,業務重構和管理提升作為兩大優化路徑。

3、上市資本性收入

上市資本性收入指公司在上市過程中實現資產證券化,在上市過程中稀釋股權至公眾股東進而獲取資本性收入,以資本性收入作為平臺公司隱性債務的償債資金來源。

國有企業以長期性的投資為主,項目投資回收期限較長,項目收益期限結構與債務期限結構嚴重不匹配,以長期性的經營收益無法滿足債務短期性的償還要求。上市則是快速實現投資回收的重要方法之一,通過資本市場上市,以上市資本性收入實現投資收益的套現,擬合收益與債務期限的期限差異。上市作為打通企業股權融資市場化通道的主要資本運作方式,能夠貫連企業內部資源與外部資金,全面推進企業內部市場化革新,能夠短時間內為企業發展補償足夠的資金資源,有形化企業潛力與發展前景,促進企業結構優化、信用優化、管理優化的全面提升。

、地方政府隱性債務化解及市場化運作建議

(一)政府支持是關鍵

地方政府隱性債務化解意義重大,涉及范圍廣,如資產整合重組、公共服務項目政府購買服務、存量PPP實施、區縣和鄉鎮資產整合等,需政府方建立統籌協調機制。政府方的全力支持是債務化解成功與否的關鍵,政府方全力支持可保障政府方、財政局、國資委、國有企業等各單位溝通協調順暢,共同完成地方政府隱性債務化解方案的實施與落地。

(二)推動國企資產整合重組

國企資產整合重組是地方政府隱性債務重組分配的重要途徑,也是國有企業市場轉型發展的必要保障。當前地方國企平臺公益性資產和經營性資產混合經營,國有資產在資產結構、資產分布方面均有待合理化。通過推動國企資產整合重組,改善和優化國企隱性債務和資產的布局,為地方政府隱性債務化解提供基礎性保障。

(三)加大存量資產盤活運作

存量資產盤活是債務償還資金籌措效率最高的途徑,可一次性籌集大量償債資金,用于化解債務集中償付壓力。地方政府方及國有企業需積極梳理自身具備較強經營屬性的優質資產,通過市場推介等方式與潛在社會資本和投資人進行溝通商談,加大存量資產TOT與引入戰略投資者盤活運作力度,通過盤活國有經營性資產獲取資金用于國有企業的存量隱性債務化解。

(四)以國企上市為突破提升地方國企整體水平

資本上市對于公司資產狀況、債務水平、經營能力、管理制度等均具備嚴格要求,地方政府需提前籌劃上市事宜,以上市為目的從資產資源整合、業務經營能力提升、管理制度現代化等方面完善國企整體水平,保障地方政府優質資產上市工作有序推進。

(五)優化國企人事管理體制,提升經營水平

引入市場化專業人才、設置完善的薪酬與績效考核制度是保障地方國有企業市場化運作的重要保障。地方國有企業需進一步優化和完成人力資源管理制度。通過構建市場化招聘機制,引入職業經理人,設置市場化的激勵與約束機制,建立起促進企業市場競爭力的人力資本,激發各類要素活力,全面促進企業的市場競爭力。

(六)深化政府投融資改革,創新投融資模式

地方政府需深化政府投融資體制改革,完善政府方與國有企業的重新定位,嚴格區分政府投資與企業自主投資。以專項債券、PPP模式作為政府投資的主要方式。建立完善企業自主投資決策,保障企業自主經營。針對地方政府后續項目運作需進行科學論證,結合政府投融資模式,合理制定項目運作方案。

(七)強化政府債務規范化管理

地方政府需全面加強政府債務管理,強化舉債的責任意識、償還意識,防止盲目舉債、過度舉債;要積極穩妥化解,按照法治化、市場化原則,分類處置,多策并舉,積極穩妥推進存量債務化解工作;要在用好政府債券、規范的PPP項目融資的同時,不斷拓展合法合規的市場化融資渠道;堅持開源節流,盤活“沉睡”的資金,激發民營資本,切實提高資金使用效益;要深化投融資體制改革,建立完善的風險預警、監督問責、財政獎懲等機制,真正達到政府債務規范管理與運作。

2019年12月12日

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